Auszug des Flächennutzungsplans mit aktuellen B-Plänen (Stand 21. Mai 2019) © Stadt Regensburg, Amt für Stadtentwicklung

13. Juni 2019

Das deutsche System der räumlichen Planung gliedert sich in drei Ebenen: die Bundesebene (Leitbilder der Raumordnung), die Landesebene (Landesentwicklungspläne und Regionalpläne) und die kommunale Ebene (Bauleitplanung). Von Bund und Land werden die Entwicklungsziele formuliert, die dann auf der Ebene der jeweiligen Gemeinde umgesetzt werden sollen. Hier haben die Kommunen Planungshoheit – das heißt, der Stadtrat hat einen Entscheidungsspielraum, wie die Ziele der Raumplanung umgesetzt werden sollen. Der Flächennutzungsplan (= vorbereitende Bauleitplanung) und der Bebauungsplan (=verbindliche Bauleitplanung) bilden zusammen die Bauleitplanung. Durch diese regelt die Gemeinde die städtische Entwicklung und Ordnung des Gemeindegebiets. Ihre Aufgabe ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach baugesetzlichen Vorschriften vorzubereiten und zu leiten. Der Flächennutzungsplan stellt dabei die städtebauliche Entwicklung für das gesamte Gemeindegebiet – also für ganz Regensburg – in Grundzügen dar, während der Bebauungsplan diese Grundzüge konkretisiert und verbindliche Festsetzungen für kleinere Teile des Gemeindegebiets trifft. Aktuell gibt es für Regensburg 374 Bebauungspläne, davon sind 241 rechtskräftig (Stand 23. Mai 2019).

Flächennutzungsplan

Als vorbereitender Bauleitplan fasst der Flächennutzungsplan wichtige, gesamtstädtische Entscheidungen zusammen. So gibt es für das gesamte Gemeindegebiet genau einen Flächennutzungsplan. Er gibt Aufschluss darüber, in welcher Weise und für welchen Nutzungszweck – unter anderem Bebauung, Verkehr, Naturschutz, Landwirtschaft und Erholung – die vorhandenen Flächen sinnvoll genutzt werden können und sollen. Der Flächennutzungsplan (oft auch als FNP abgekürzt) bildet damit den Rahmen und die Grundlage für die einzelnen Bebauungspläne. Er selbst muss die übergeordneten Ziele, die die Raumordnung des Bundes und der Länder vorgeben, beachten. Kurz gesagt: Er entwickelt sich aus diesen heraus. Eine rechtliche Verbindlichkeit besitzt er zunächst nur für die weiter planenden Behörden.

Darüber hinaus ist in Regensburg der Landschaftsplan Teil des Flächennutzungsplans. Er wird den berechtigten Interessen von Menschen, Tieren und Pflanzen gerecht und bringt sie nachhaltig miteinander in Einklang. Er stellt die Umweltbelange dar und bewertet sie. Dabei beleuchtet er Fragen wie Welche Bereiche der Stadt brauchen besonderen Schutz vor baulichen Eingriffen?, Wo verlaufen klimatisch wichtige Luftaustauschbahnen?, Wie kann ein Netz von Grünverbindungen aufgebaut werden, damit sich Pflanzen, Tiere aber natürlich auch die Menschen abseits von Straßen im Grünen bewegen können?

Die einzelnen Planungsebenen © Stadt Regensburg, Tatjana Setz

Bebauungsplan

Bebauungspläne sind kleinteiligere Entwicklungspläne, die die Grundzüge des Flächennutzungsplans in einem bestimmten Gebiet konkretisieren. Sie bilden die verbindliche Bauleitplanung. Dabei ist die Gemeinde Planungsträger und regelt so die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke. Diese Ziele werden in einer rechtsverbindlichen Satzung festgehalten. Für die Aufstellung eines Bebauungsplans ist immer eine Entscheidung des Stadtrats erforderlich – der sogenannte Aufstellungsbeschluss. Es gibt jedoch keinen Rechtsanspruch auf einen solchen. In seiner Konsequenz ist er für die jeweiligen Grundstücksbesitzer unmittelbar verbindlich.

Grundsätzlich besteht ein Bebauungsplan immer aus zwei Teilen: einer Satzung, die aus einer Planzeichnung und einer textlichen Festsetzungen besteht, sowie der Begründung, die die Ziele, Zwecke und die jeweiligen Auswirkungen beispielsweise auf die Natur oder den Denkmalschutz erläutert und die Gründe für die Abwägungsentscheidungen zwischen konkurrierenden Belangen darstellt. So wird unter anderem festgesetzt, wie groß, tief und breit ein Baugrundstück sein darf, wie viele Wohnungen und Etagen (im Fachjargon spricht man hier von der Geschosszahl) in Wohngebäuden zulässig sind, welche zusätzliche Flächen vorgesehen sind – beispielsweise Sport- und Spielanlagen – und welche Flächen freizuhalten sind. Es wird außerdem festgesetzt, ob es sich um ein Wohn-, Misch- oder Gewerbegebiet handelt. In der Regel enthält der Bebauungsplan einen Umweltbericht (er ist Bestandteil der Begründung), der die zu erwartenden Umweltauswirkungen beschreibt und bewertet.

Insgesamt gibt es zwei unterschiedliche Varianten von Bebauungsplänen:

• Qualifizierter Bebauungsplan
  Ein solcher Bebauungsplan ist dann zulässig, wenn er mindestens folgende Aspekte verbindlich bestimmt (die sogenannten Mindestfestsetzungen):
  • Art der baulichen Nutzung
  • Maß der baulichen Nutzung
  • überbaubare Grundstücksflächen
  • örtliche Verkehrsflächen
    
    
• Einfacher Bebauungsplan
  Wenn der Bebauungsplan mindestens eine der oben genannten Mindestfestsetzungen nicht enthält, dann handelt es sich um einen einfachen B-Plan. Die Beurteilung des Sachverhalts bzw. Bauvorhabens richtet sich in diesem Fall nach § 34 oder § 35 BauGB, das bedeutet, dass sich Bauvorhaben in die Umgebung einfügen und das bestehende Ortsbild nicht beeinträchtigen.

Ein Sonderfall ist der vorhabenbezogene Bebauungsplan. Er wird bei konkreten Bauprojekten von einem nicht-städtischen Vorhabenträger (beispielsweise einem Investor) aufgestellt und ist über vertragliche Bindungen zwischen Stadt und Bauherr geregelt. Dabei versichert der Vorhabenträger, das Vorhaben innerhalb einer bestimmten Frist umzusetzen. Vom Grundsatz her ist ein solcher B-Plan immer ein qualifizierter Bebauungsplan.

Informelle Planungsinstrumente

Auf dem Weg zu rechtsverbindlichen Plänen ist es oft sinnvoll, zunächst Konzepte zu erarbeiten und diese mit Bürgerschaft und Stadtrat, aber vor allem auch den potentiellen Bauherren und Investoren zu beraten:

• Rahmenplan / Rahmenkonzept
  Ein städtebaulicher Rahmenplan soll vor der Erstellung eines Bebauungsplans die Entwicklungspotenziale eines Stadtteils ausloten und Perspektiven für die zukünftige Nutzung in groben Zügen darstellen. Die Planinhalte, bestehen – ähnlich wie beim Bebauungsplan – aus Text- und Planteil. Im Gegensatz zum Bebauungsplan ist der Rahmenplan jedoch nicht rechtsverbindlich. Er dient lediglich als Entscheidungshilfe bei der Beurteilung, Förderung und Genehmigung städtebaulicher Planungen und Maßnahmen. Außerdem informiert er vorab Träger öffentlicher Belange und Investoren über die Absichten der Gemeinde. 

• Städtebauliches Konzept, städtebaulicher Wettbewerb
  Für die eigentliche Planungsaufgabe, beispielsweise die Umnutzung eines ehemaligen Gewerbegebiets zu einem Wohngebiet, werden zunächst städtebauliche Entwürfe erarbeitet. Oft geschieht dies im Rahmen von Wettbewerben, zu denen mehrere Planungsbüros Ideen entwickeln, die von einer Fachjury bewertet werden. Das Ergebnis bildet dann die Grundlage zur Ausarbeitung des eigentlichen Bebauungsplans: Die Umsetzung dieses Ergebnisses ist nicht rechtlich vorgegeben, sondern lediglich eine Empfehlung. Je nach Bedeutung der Planungsaufgabe werden bereits die Konzepte für einen Wettbewerb mit der Bürgerschaft diskutiert.

Das Bauleitverfahren – eine Übersicht © Stadt Regensburg, Tatjana Setz

Verfahren der Bauleitplanung: von der Aufstellung bis zur Satzung

Welche Beschlüsse und weitere Maßnahmen sind nötig, bis ein Bebauungsplan rechtswirksam ist? Das Planverfahren nimmt einige Zeit in Anspruch, wobei keine Mindest- oder Maximaldauer vorgeschrieben ist. Der Ablauf folgt dem untenstehenden Schema, das bundeseinheitlich geregelt ist. Wie man sieht sind einige Entscheidungen des zuständigen Planungsausschuss bzw. des Stadtrats notwendig. Außerdem muss das Verfahren mehrere Stufen der Bürgerbeteiligung durchlaufen, wobei hier lediglich die gesetzlich vorgeschriebenen Beteiligungen aufgeführt sind. Jegliche Informationsveranstaltungen und Workshops sind Zusatzangebote, die über die vorgegebene Auskunftspflicht hinausgehen.

Eine Änderung des Flächennutzungsplans erfolgt nach dem gleichen Prinzip. Er wird häufig jedoch nur in Teilen (im sogenannten Parallelverfahren) geändert, um ihn beispielsweise mit den Zielen aktueller Bebauungspläne in Einklang zu bringen.

Die Verfahren im Vergleich © Stadt Regensburg, Tatjana Setz

Text: Tatjana Setz